Bienes, impuestos, presupuesto e incentivos: los cuatro mecanismos que deciden quién paga lo público

Bienes, impuestos, presupuesto e incentivos: los cuatro mecanismos que deciden quién paga lo público

La reunión es inventada y todos los números que se dicen aquí lo son: ningún dato de esta lección viene de una elección, una encuesta, una cuenta pública o un censo. En la mesa del municipio ficticio San Rafael de la Sierra hay tres frases que circulan en cualquier discusión sobre dinero público y en cualquier partido.

La primera: «el agua está carísima, hay que topar la tarifa en 8 pesos el metro cúbico; con eso la gente gasta menos y al municipio no le cambia nada». La segunda: «ese gasto lo paga el impuesto; si le subimos a la tasa, los que más tienen aportan más». La tercera: «con 22,500,000 al mes alcanza para todo: la nómina, la red de agua y el apoyo a las familias».

Las tres comparten un defecto: ninguna está escrita como una cuenta. En la primera, la tarifa de 8 pesos está por debajo del costo de servir —10 pesos en el supuesto de este ejercicio— y la diferencia de 2 pesos por metro cúbico no se evapora: aparece en otra línea del presupuesto, en la fila de una pipa o en una bomba que no se mantiene. En la segunda, el efecto de una tasa no se ve leyendo el nombre del impuesto: se ve calculando, grupo por grupo, qué porcentaje de su ingreso paga cada hogar. Un impuesto «al consumo» con una sola tasa para todos puede pesar más abajo que arriba, y un impuesto «a la renta» con exención alta puede dejar fuera a quien sí tiene. En la tercera, «alcanza para todo» habla de una caja de 22,500,000 y de cuatro compromisos que se pisan entre sí: si la línea del subsidio crece, algo de las otras tres tiene que encoger.

Esta lección no dice cuál de las tres frases debería convencer a nadie, ni recomienda un modelo económico, un partido, un candidato o una reforma. Enseña a desarmarlas. Eso es economía política en esta escuela: no una opinión con adjetivos, sino el mecanismo que va del dinero al incentivo y del incentivo a quién recibe qué. Hay cuatro mecanismos y se trabajan a fondo: por qué hay cosas que el precio por sí solo no financia; cómo se fabrica un impuesto y qué hace cada pieza; qué es realmente un presupuesto; y cómo se lee un efecto distributivo sin improvisar.

El método es siempre el mismo: escribir los supuestos antes de la primera cifra, hacer la cuenta a mano, verificarla con una suma de control y decir en voz alta qué no se verificó. Cuando un número es inventado, la lección lo dice. Cuando una afirmación depende de una norma, se cita el artículo con su texto y su fecha de reforma, no el recuerdo. Los únicos anclajes reales de esta lección son constitucionales y están copiados de la compilación oficial vigente consultada el 24 de octubre de 2026, con última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 07-10-2026; lo que no se pudo leer ese día no se afirma.

Primero las palabras: nueve vocablos que deciden la cuenta

Casi toda conversación sobre dinero público se atasca por lo mismo: palabras que suenan parecidas y hacen operaciones distintas. Empecemos por la base. «Base imponible» no es el impuesto ni la tasa: es la magnitud sobre la que se cuenta —ingreso, consumo, predio, nómina. Si la base no está dicha, la frase «el impuesto es del 12.5 por ciento» no significa nada: 12.5 por ciento de qué. Dos impuestos con la misma tasa y distintas bases producen resultados completamente distintos, y una tasa puede subir la recaudación sin tocar la tasa bastando con ampliar la base.

La segunda pareja que se confunde: tasa marginal y tasa media. La marginal es lo que se cobra del siguiente peso; la media es lo que efectivamente salió del ingreso total. En el ejercicio, el hogar del grupo D paga una tasa media de 10 por ciento y una marginal de 15: no es una contradicción, es cómo funcionan las franjas. Decir «a mí me quitan el 15» cuando la media es 10 es el error más común en una sobremesa, y decir «el impuesto es progresivo» sin calcular la media grupo por grupo es no haber hecho la tarea.

La tercera pareja: déficit y deuda. El déficit es un flujo: cuánto más se compromete en un periodo de lo que entra en ese periodo. La deuda es un stock: lo que se debe acumulado. Una lección de periodismo económico puede hablar de los dos en la misma frase y un ciudadano no saber cuál de los dos le van a cobrar. Y con las franjas otra vez: «impuesto directo» e «indirecto» describen por quién se cobra —quien recibe el ingreso o quien compra—, y no dicen nada sobre quién carga finalmente con él. Eso último se llama incidencia y es una pregunta, no una etiqueta.

Por último, el vocablo que más se estira: «bien público». En la conversación política significa «algo que da el gobierno». En economía política significa algo más angosto y más comprobable: un bien no rival y de exclusión difícil, es decir, que una persona más lo use no quite nada a las demás y que sea caro o imposible dejar fuera al que no paga. Que algo lo preste el gobierno no lo convierte en bien público en el segundo sentido, y que algo sea un bien público en el segundo sentido no obliga a que lo preste el gobierno: es una decisión, y esa decisión es exactamente lo que esta lección enseña a hacer con la cuenta enfrente.

¿Por qué algo se paga con precio y otra cosa con impuesto? Dos preguntas, cuatro cajas

Antes de discutir quién paga, hay que clasificar qué es lo que se paga. La clasificación es mecánica y se hace con dos preguntas. Primera: si yo uso una unidad, ¿le quito una a alguien? Eso es rivalidad. Segunda: si alguien no paga, ¿lo puedo dejar fuera, y a qué costo? Eso es exclusión. Con dos respuestas sí-no salen cuatro cajas, y cada caja tiene un problema distinto.

En la caja del bien privado —rival y excluible— el precio funciona: quien no paga no consume, y el costo de servir entra en la tarifa. En la del recurso de uso común —rival y de exclusión difícil— aparece el problema clásico: cada persona que extrae un litro le quita un litro al siguiente, y casi nadie tiene un motivo individual para cuidar lo que no puede asegurar como propio. El ejercicio lo ilustra con el pozo del cerro de San Rafael de la Sierra (ficticio): sin medidor ni regla de uso, la decisión racional de cada familia es sacar hoy, y el resultado colectivo es que el pozo baja.

En la caja del bien público puro —no rival y de exclusión difícil— el problema es distinto y más grande: si el servicio se ofrece, no se puede cobrar sólo a quien pagó, así que conviene no pagar y disfrutar lo que otros financiaron. Ese comportamiento tiene nombre: polizón, free rider o «gorila» en la jerga anglosajona. La cuenta del ejercicio es simple y es la que hay que saber hacer: el alumbrado del camino cuesta 900,000 pesos al mes (supuesto ficticio) y sirve a 10,000 hogares; si cada hogar decide que los otros nueve mil noventa y nueve van a pagar, el dinero no junta y el camino queda a oscuras; si se reparte por impuesto, a cada hogar le tocan 90 pesos al mes —900,000 entre 10,000— y la aportación voluntaria deja de ser el mecanismo. Nótese lo que la cuenta no dice: no dice que 90 pesos sea poco ni mucho, ni que el alumbrado sea prioritario. Eso es una decisión, y las decisiones se discuten con valores explícitos, no con adjetivos.

La cuarta caja, el bien de club o de concesión —no rival y excluible—, es la que más se confunde con la anterior: admite tarifa porque se puede cerrar el acceso, así que el problema no es financiar sino regular. Y aquí entra una precisión importante: que algo hoy lo dé el gobierno no lo convierte en bien público puro, y que algo sea no rival y no excluible no obliga a que lo dé el gobierno; lo que obliga es a decir cómo se financia, quién decide el nivel, quién lo presta y cómo se cobra, porque si nadie paga y todos lo usan, la cuenta se paga sola en otro lado: deterioro, racionamiento o deuda.

Un impuesto se fabrica con dos piezas: base y tasa

Toda regla de ingreso público cabe en una línea: recaudación igual a base multiplicada por tasa. No es una teoría ni una ideología, es una identidad aritmética, y por eso es el mejor lugar para empezar. Si alguien propone «recaudar 2,000,000 más», hay exactamente tres caminos y los tres se pueden calcular: subir la tasa, ampliar la base, o quitar menos de la base. Decir «subir impuestos» sin decir cuál de los tres es una frase sin información, y decir «bajar la carga fiscal» sin mirar la base puede ser exactamente lo contrario.

La Constitución mexicana no fija tasas ni bases: formula el deber de contribuir. El artículo 31, entre las obligaciones de los mexicanos, pone en su fracción IV: «Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes» (fracción reformada DOF 25-10-1993 y 29-01-2016). Las dos mitades importan: «proporcional y equitativa» es el criterio, y «que dispongan las leyes» es la remisión. El cómo concreto vive en la ley que hay que leer, y esta lección no leyó ninguna ley fiscal, así que no describe tasas, franjas ni exenciones de ningún impuesto real; los tramos del ejercicio son inventados y se declaran como tales.

Hay además un detalle constitucional que cambia la aritmética de cualquier conversación sobre beneficios fiscales. El artículo 28, en su primer párrafo, prohíbe «los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos, las condonaciones de impuestos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes» (párrafo reformado DOF 06-03-2020), y el propio texto abre ese mismo margen a lo que las leyes dispongan. Para el mecanismo que nos ocupa la consecuencia es de puro cálculo y vale leída con calma: cada peso que sale de la base —por una exclusión, un régimen especial o una tasa diferenciada— obliga a una de dos cosas: o sube la tasa sobre lo que queda, o baja la recaudación. No hay tercera opción dentro de un presupuesto que se cuadra. Esa es la cuenta que conviene pedir cuando alguien anuncia un beneficio fiscal «sin costo»: si no tiene costo para la base, tiene costo para la tasa o para el gasto.

La segunda distinción que hay que saber hacer con lápiz, no con memoria, es media contra marginal. Con franjas, cada pedazo del ingreso se tasa distinto: el hogar del grupo D del ejercicio tiene una marginal de 15 por ciento —eso es lo que paga por su siguiente peso— y una media de 10 por ciento, porque los primeros tramos se tasaron a 0 y a 10. Confundirlas produce los dos errores clásicos de la sobremesa: decir «me quitan el 15» cuando del bolsillo salió 10, y decir «el impuesto es progresivo» porque el nombre lo dice, sin haber calculado la media de nadie. Progresivo, proporcional y regresivo no son etiquetas morales: son el resultado de ordenar la tasa media contra el ingreso. Si al subir el ingreso sube la media, la regla es progresiva para ese rango; si baja, es regresiva para ese rango; si queda igual, proporcional. Se comprueba con una resta, no con un adjetivo.

Ahora la cuenta completa, con supuestos ficticios y escritos delante. En San Rafael de la Sierra (municipio inventado) hay 10,000 hogares repartidos en cinco grupos y un ingreso mensual total de 250,000,000 de pesos. La meta de recaudación del municipio es de 22,500,000 al mes. Se van a construir tres reglas distintas que llegan exactamente a ese mismo número, y después se va a comparar quién paga cada una. La comparación no es retórica: son cuatro multiplicaciones y una división por grupo, y cualquiera puede rehacerla con lo que sigue.

El presupuesto: una autorización, no un pronóstico

Un presupuesto se parece a un plan familiar en el habla común, y no se parece en la ley. Es una autorización escrita: dice cuánto se puede pagar, de dónde se espera que entre el dinero y en qué concepto. De ahí sale la regla que ordena todo el ciclo, y está en el artículo 126 constitucional con una frase corta: «No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior». Léase como mecanismo: si una línea no está, el pago no es «un apuro mal documentado»; es algo que la autorización no cubre, y la vía correcta no es improvisar, es modificar el presupuesto o tener una ley posterior que lo determine.

El ciclo tampoco es un trámite administrativo: es la parte donde se decide la cuenta. En el ámbito federal, el artículo 74, fracción IV, da a la Cámara de Diputados la facultad de «Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo», y el mismo precepto añade que el Ejecutivo Federal «hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre» (párrafo reformado DOF 25-10-1993, 30-07-2004 y 07-05-2008). Dos cosas se pueden leer ahí sin opinión: primero entran las contribuciones que van a financiar, después se aprueba en qué se gastan; y la aprobación puede modificar el proyecto. Los ciclos municipales y locales están en leyes que esta lección no leyó, así que no describe plazos ni órganos locales: describe la mecánica.

Y hay una tercera pieza, que es la que convierte el presupuesto en un instrumento de responsabilidad: el artículo 134 abre diciendo que «Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados», y en el párrafo siguiente manda que los resultados del ejercicio «serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación y las entidades federativas» (párrafos reformados DOF 07-05-2008 y 29-01-2016).

La parte que casi nadie dice en voz alta es la del encadenamiento. En el ejercicio, el municipio ficticio cuadra sus 22,500,000 mensuales en cuatro líneas: nómina y operación de servicios, 12,000,000; inversión en la red de agua, 4,300,000; subsidio a la tarifa del agua, 1,700,000; y transferencia en efectivo a los 4,000 hogares de A y B, 4,500,000. Las cuatro suman la caja y por eso cualquier crecimiento tiene dueño: si el subsidio pasa de 1,700,000 a 3,400,000, hay 1,700,000 que salen de la inversión, de la nómina o de la transferencia, y eso se puede escribir en una línea del acta. La nómina además es la más dura de las cuatro: se paga todos los meses y no se apaga cuando se apaga el entusiasmo, así que un compromiso de personal de hoy es una línea de gasto de varios años. Y cuando el hueco se cubre con un préstamo, el presupuesto no se salva: se aplaza. Supuesto ficticio: una obra de 12,000,000 financiada con un crédito a cinco años, con interés simple de 10 por ciento anual sobre el monto original, paga 1,200,000 de interés por año y 2,400,000 de capital, o sea 3,600,000 anuales y 18,000,000 al final: la obra costó 12 y el presupuesto cargó 18, un 50 por ciento más, y ese extra no aparece en el corte de listón.

Incentivos: qué señal recibe quién, y qué hace con esa señal

Un precio hace dos cosas a la vez: informa cuánto cuesta servir y ordena cuánto se usa. Cuando una regla pública cambia el precio —topándolo, subsidiándolo, fijándolo por ley— no cambia sólo la cifra en la factura: cambia la señal, y con ella el comportamiento de dos lados del mercado al mismo tiempo. Ese es el mecanismo que hay que saber seguir, venga la medida de donde venga.

El ejercicio usa el agua de San Rafael de la Sierra (ficticia). Supuestos declarados: servir un metro cúbico, bombearlo y tratarlo cuesta 10 pesos; la tabla siguiente es la demanda y la cantidad que la operadora acepta servir a cada precio, inventadas para poder calcular; y el municipio topa la tarifa en 8 pesos. A 8 pesos, cada hogar pide más que a 10 —la señal de uso se apagó— y la operadora acepta servir menos: 850,000 metros cúbicos contra 1,050,000 que se piden. Sobran 200,000 metros cúbicos de pedido sin respuesta. Aquí está la parte del mecanismo que se olvida con más frecuencia: el faltante no desaparece porque la tarifa sea baja; cambia de dueño. Se reparte con fila, con presión que cae en las últimas calles, con pipa que cobra lo que quiere, con relación de favores o con la decisión de quién tiene tinaco más grande. Ninguna de esas reglas aparece en el acuerdo que topó la tarifa, y todas son una forma de asignar el agua escasa.

Y la cuenta de la pérdida tampoco desaparece: con costo de 10 y tarifa de 8, cada metro cúbico servido deja 2 pesos de hueco, o sea 1,700,000 al mes con 850,000 metros cúbicos. En el presupuesto del ejercicio esa línea ya tiene nombre y sale de la inversión en la red. Es decir: el litro barato se paga con la conexión que no llega, con la bomba que no se repone, con la fuga que sigue tirando agua. Con la tarifa aún más baja del primer renglón de la tabla —5 pesos—, el hueco sube a 3,500,000 y el faltante sube a 500,000 metros cúbicos: más barato no fue más accesible en el ejercicio, fue más escaso y más caro de sostener.

Un detalle jurídico, porque toca a esta escuela: topar precios no es un tabú constitucional. El artículo 28, en su tercer párrafo, dispone que «Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios» (tercer párrafo; en la compilación la nota «Párrafo reformado DOF 11-06-2013» cierra el párrafo anterior, así que a éste no se le asigna fecha de reforma), y en ese mismo párrafo manda que la ley proteja a los consumidores. Lo que la Constitución autoriza es la herramienta; lo que esta lección enseña es a exigir la cuenta completa de la herramienta: cuánto falta, quién lo recibe primero, quién pierde la diferencia y de qué línea del presupuesto sale esa diferencia. Si el faltante es tolerable y el precio alto es insoportable es una comparación de valores, no un resultado aritmético, y hay que declararla como tal.

Lo mismo aplica a la otra dirección de la señal. Un precio mínimo por encima del mercado —en el ejercicio, una tarifa de 14 pesos con costo de 10— deja excedente de 300,000 metros cúbicos en la tabla: nadie discute con quién se queda el sobrante porque en el agua casi no se almacena, pero en otros bienes el excedente se paga con compra pública, con almacenamiento o con cierre de unidades productivas. Un subsidio a la oferta mueve la curva; una transferencia en efectivo mueve el bolsillo sin tocar el precio; una licencia o un cupo reparten escasez por otro canal. Cada una de esas cuatro herramientas produce escasez, sobrante o costo fiscal, y cada una se puede calcular con los supuestos escritos antes. Ninguna es buena o mala en la tabla: lo que hay que decir es qué se está comprando con cada número.

Efectos distributivos: el corte del pastel se calcula, no se relata

«Esto beneficia a los más pobres» y «esto castiga a la clase media» son frases sobre una distribución, y una distribución se puede escribir en una tabla. La rutina de esta lección es esa: antes del adjetivo, la cuenta. Se toma el mismo monto de ingreso y de gasto de los bloques anteriores y se calcula, para cada grupo ficticio, cuánto paga y cuánto recibe. Nada más. Después cada quien podrá discutir si eso le parece bien; pero al menos estará discutiendo la misma cosa.

El ejercicio añade la mitad del gasto que sí se puede repartir hogar por hogar: la transferencia en efectivo de 4,500,000 al mes entre los 4,000 hogares de A y B, o sea 1,125 pesos por hogar (4,500,000 entre 4,000). Con eso se puede calcular el efecto neto: transferencia recibida menos impuesto pagado, en pesos al mes por hogar. Con las franjas, un hogar A queda en más 1,125 y un hogar E en menos 11,500. Con el impuesto al consumo, un hogar A queda en más 500 y un hogar B exactamente en cero: el apoyo le devuelve justo lo que paga, y un hogar E en menos 6,000. Con la tasa plana, A queda en más 675 y E en menos 7,200.

La suma de control es la parte más instructiva: en los tres esquemas el efecto neto agregado sobre los 10,000 hogares es exactamente el mismo, menos 18,000,000 al mes. Sale de una resta trivial —4,500,000 de transferencias menos 22,500,000 de recaudación— y significa algo muy concreto: los otros 18,000,000 (nómina, inversión y subsidio) también llegan a los hogares, pero por otras puertas que este ejercicio no reparte: el empleo del que cobra sueldo, la conexión que llega, el litro que sale barato. Declarar eso como límite del cálculo es obligatorio; quien afirme «el gasto público beneficia al 20 por ciento más pobre» sin haber repartido esas tres líneas está dando un resultado sin haber hecho la cuenta.

Y hay un detalle que decide muchas discusiones: el promedio engaña, y no porque mienta, sino porque responde otra pregunta. En el ejercicio el ingreso medio por hogar es 25,000 (250,000,000 entre 10,000) y la mediana es 20,000, porque al ordenar los hogares el lugar cinco mil y el lugar cinco mil uno caen en el grupo C. Siete mil de los diez mil hogares ganan 20,000 o menos, así que el «ingreso medio» describe un hogar que no es la mayoría de los hogares. Cuando alguien argumenta «aquí el ingreso promedio es alto, no hace falta apoyo», lo que hay que preguntar no es si el número está mal: es si es el número equivocado para esa conclusión.

Finalmente, dos advertencias de honestidad que esta lección se aplica a sí misma. Primera: la desigualdad del ejercicio es inventada; no hay en esta lección ningún dato real de distribución del ingreso en México ni en otro país, porque no se abrió ninguna fuente de datos para citarlo, y un porcentaje mal citado se copia en veinte lecciones. Segunda: el ejercicio no demuestra que la progresividad «crezca» ni que los topes «arruinen»: muestra qué pasa con estas cifras bajo estos supuestos. Quien necesite afirmar el efecto de una reforma concreta necesita evidencia de otro tipo y a otra persona con más herramientas que las mías.

Vocabulario que se confunde: seis pares que se usan mal en una reunión

En una reunión de trabajo, la mitad de los desacuerdos sobre dinero público son desacuerdos de vocabulario. Los seis pares de esta sección se confunden siempre, y cada confusión tapa una cuenta distinta. La actividad siguiente no pide memorizar definiciones: pide reconocer la operación que cada palabra hace, que es lo que se necesita cuando alguien presenta una cifra sin escribirla.